LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI RIETI
Sezione 2
Riunita con l'intervento dei signori: Gianni Sandro - Presidente,
Cricenti Giuseppe - relatore, Mazzatosta Mario - Giudice, ha emesso
la seguente ordinanza sul ricorso n. 13/2015 spedito il 14 gennaio
2015, avverso avviso di accertamento n. MUP090000425U giochi-lotterie
2009, contro: Agenzia delle dogane e monopoli - Sezione operativa di
Rieti, proposto dal ricorrente: Stanleybet Malta Limited, Palazzo
Pietro Stiges, 103 Str. Stree La Valletta EE, difeso da Gazzo
Massimiliano presso studio legale De Berti Jacchia Franchini, via San
Paolo n. 7 - 20100 Milano.
La Commissione, a scioglimento della riserva; letti gli atti;
osserva.
1. La ricorrente gestisce un centro di raccolta delle scommesse,
per conto di Stanley International, che, per quanto riguarda
l'Italia, ha ceduto il ramo di azienda relativo ai giochi ed alle
scommesse, a Stanleybet Malta Limited.
In particolare, la ricorrente ha con la Stanley un contratto di
ricevitoria, in base al quale raccoglie le scommesse dei singoli
scommettitori e le trasmette a Stanley, pagando poi l'eventuale
vincita. In sostanza, il giocatore prende visione, all'interno della
ricevitoria, delle proposte di scommessa fatte da Stanley (in genere
su un monitor telematico), compila una schedina con la scommessa che
intende accettare e la consegna al ricevitore, il quale la trasmette
a Stanley. Quando quest'ultimo ha ricevuto la volonta' dello
scommettitore, quello e' il momento in cui si conclude il contratto.
Se il giocatore vince, la somma viene pagata direttamente da
Stanley.
Cosi' che la ricevitoria non e' il soggetto che organizza le
scommesse, in quanto non stabilisce su cosa e per quanto scommettere
e non decide quale sia la vincita da corrispondere al giocatore.
L'organizzatore della scommessa e' il bookmaker (nel nostro caso
Stanley) mentre la ricevitoria funge da centro di trasmissione dei
dati necessari alla conclusione del gioco.
2. L'Agenzia delle entrate pretende il pagamento della imposta
sulle scommesse anche dal ricevitore.
Cio' fa sulla base dell'art. 3, decreto legislativo n. 504/1998
come interpretato dall'art. 1, comma 66, lettera b), legge n.
220/2010.
La prima delle due norme stabilisce che: «soggetti passivi
dell'imposta unica sono coloro quali gestiscono, anche in
concessione, i concorsi pronostici e le scommesse». Norma oggetto di
interpretazione autentica da parte dell'art. 1, comma 66, lettera b),
legge n. 220/2010, che, allo scopo di eliminare ogni dubbio
sull'equiparazione delle scommesse offerte dagli allibratori muniti
concessione italiana rispetto a quelli residenti in altro Stato
membro dell'Unione europea, ed operanti con modali transfrontaliera,
che ne sono privi (cfr. art. 1, comma 6, legge n. 220/2010), ha
disposto che «... l'art. 3 del decreto legislativo 23 dicembre 1998,
n. 504, si interpreta nel senso che soggetto passivo d'imposta e'
chiunque, ancorche' in assenza ... della concessione rilasciata dal
Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma
dei monopoli di Stato, gestisce con qualunque mezzo, anche
telematico, per conto proprio o di terzi, anche ubicati all'estero,
concorsi pronostici o scommesse di qualsiasi genere. Se l'attivita'
e' esercitata per conto terzi, il soggetto per conto del quale
l'attivita' esercitata e' obbligato solidalmente al pagamento
dell'imposta e delle relative sanzioni».
Sulla base di questa ultima norma, l'Agenzia ritiene che i centri
di raccolta dati siano «gestori» di scommesse per conto terzi, ossia
per conto dei bookmaker (nel nostro caso per conto di Stanley), con
la conseguenza di essere soggetti passivi di imposta.
3. La questione se i centri di raccolta dati siano o meno
soggetti passivi di imposta e' stata posta al giudice tributario in
occasioni diverse. Allo stato prevale la tesi affermativa, che,
ritenendo che i centri di raccolta dati «gestiscono» per conto dei
bookmaker le scommesse, ritiene che essi ricadano nella previsione
dell'art. 1, comma 66, legge n. 220/2010, e dunque siano soggetti
passivi dell'imposta. Con i centri di raccolta e' conseguentemente
obbligato in via solidale il bookmaker di riferimento.
Questa tesi, per come anche documentato in atti, essendo di gran
lunga piu' diffusa della tesi contraria, costituisce, allo stato, il
diritto vivente, o comunque costituisce l'interpretazione corrente
del combinato disposto (art. 3, decreto legislativo n. 504 del 1998 e
art. 1, comma 66, legge n. 220/2010) in tema di soggetti passivi
dell'imposta di consumo.
Questa interpretazione e' pero' sospettata di illegittimita'
costituzionale per le ragioni, evidenziate dalla ricorrente, che si
andranno ad evidenziare in seguito e che questa Commissione fa
proprie, condividendole.
1. La rilevanza della questione.
La ricorrente (centro di raccolta dati) contesta di dovere pagare
l'imposta di consumo, meglio, contesta che le due norme suindicate,
si possano riferire alla sua attivita'. E' di tutta evidenza dunque
che, per poter decidere il ricorso (se la ricorrente sia o meno
soggetto d'imposta) deve farsi applicazione di quelle norme, e
precisamente, della prima, quale formulazione originaria del
precetto, della seconda quale interpretazione autentica del medesimo.
Se la norme vengono intese nel senso che le ricevitorie sono
soggetti passivi d'imposta, il ricorso dovra' essere rigettato,
viceversa se le norme sono intese come non riferibili alle
ricevitorie, il ricorso andra' accolto.
Si intuisce, senza bisogno di alcuna altra argomentazione, che la
decisione dipende dalla interpretazione che si vorra' dare alle
suddette disposizioni. E tuttavia non si tratta di scegliere tra due
interpretazioni diverse, cosi' che la questione non e' solo di tipo
interpretativo. Come si e' detto l'opinione corrente ha gia' scelto
una interpretazione (e la norma, come e' noto, e' l'esito della
interpretazione). Questa Commissione dunque prende atto che esiste
un'interpretazione corrente, che porta a ritenere le ricevitorie come
obbligate al pagamento dell'imposta, ma ritiene altresi' che tale
interpretazione corrente produca una norma incostituzionale. Dunque,
la rilevanza della questione e' nel fatto che la norma, quale esito
dell'interpretazione corrente di quelle disposizioni, e' nel senso
della imponibilita' e che la causa non puo' essere decisa se non
applicandola.
Piu' precisamente.
Si puo' obiettare che e' allora sufficiente che il giudice scelga
l'una o l'altra delle suddette interpretazioni per decidere la causa,
senza bisogno che sollevi questione di legittimita' costituzionale.
O, piu' precisamente, si puo' obiettare che questo giudice non
puo' sollevare la questione senza avere prima sondato la possibilita'
di una interpretazione della norma in un senso conforme a
Costituzione.
Va osservato al riguardo, quanto a questo ultimo aspetto, che qui
la rilevanza della questione e' data dalla possibilita' che la norma
si riferisca anche alle ricevitorie quali soggetti d'imposta. E
l'unica opzione interpretativa che e' rimessa al giudice e' solo di
ritenere applicabile o meno la suddetta disciplina anche ai centri di
raccolta delle scommesse.
Se il giudice decide che la norma non si applica alle
ricevitorie, non fa un'interpretazione compatibile con la
Costituzione, piuttosto esclude semplicemente che la norma, conforme
o meno che sia alla Costituzione, non si applica affatto al suo caso.
La necessita' di sondare se vi sia un'interpretazione compatibile
con la Costituzione sorge solo dopo che il giudice avra' deciso che
la norma si applica anche alle ricevitorie. Solo a quel punto,
ritenuta applicabile la norma, e dunque scelta l'interpretazione che
conduce a quell'esito, potrebbe essere obbligo del giudice verificare
se vi sia un'interpretazione possibile che renda la norma compatibile
con la Costituzione.
A ben vedere pero' il giudice rimettente non e' obbligato ad una
tale verifica quando l'interpretazione della cui costituzionalita'
egli dubita, costituisce diritto vivente, e', in altri termini,
un'interpretazione seguita correntemente nella giurisprudenza. E'
regola piu' volte affermata che: «in presenza di un diritto vivente
non condiviso dal giudice a quo perche' ritenuto costituzionalmente
illegittimo, questi ha la facolta' di optare tra l'adozione, sempre
consentita, di una diversa interpretazione, oppure - adeguandosi al
diritto vivente - la proposizione della questione davanti a questa
Corte; mentre e' in assenza di un contrario diritto vivente che il
giudice rimettente ha il dovere di seguire l'interpretazione ritenuta
piu' adeguata ai principi costituzionali (cfr. ex plurimis sentenze
n. 226 del 1994, n. 296 del 1995 e n. 307 del 1996 e da ultimo n. 113
del 2015).
Nel caso presente, le corti di merito (non v'e' ancora alcuna
pronuncia della Corte di cassazione) sono quasi unanimemente, con
pochissime eccezioni, orientate verso la tesi per cui la norma si
applica alle ricevitorie, considerandole soggetti passivi d'imposta.
E l'orientamento sta ricevendo l'avallo delle Commissioni regionali
(CTR Bari n. 769/13/2915; CTR Milano n. 1458/15/2015; CTR Napoli n.
4615/17/2015).
2. La questione poi non appare manifestamente infondata.
E' regola che il requisito della non manifesta infondatezza non
comporta che il giudice sia convinto della piena fondatezza, ma e'
sufficiente che abbia oggettive ragioni di dubbio sulla
costituzionalita' della norma (Corte cost. n. 143 del 1982), per i
seguenti
MOTIVI
1. Violazione dell'art. 53, comma 1 della Costituzione in
relazione al principio di capacita' contributiva.
L'imposta sulle scommesse e', per opinione pacifica, un'imposta
indiretta, che colpisce il consumo di ricchezza del giocatore.
L'imposta grava sullo scommettitore anche se e' riscossa dal
concessionario e da questi girata all'erario. Di conseguenza la
capacita' contributiva su cui e' commisurata l'imposta unica e'
quella dello scommettitore privato.
Il consumo della scommessa e' dunque indice indiretto di
capacita' contributiva.
Come e' tipico delle imposte indirette, l'onere relativo puo'
essere (dovrebbe essere) trasferito sul consumatore della ricchezza
tassata, ossia sul giocatore.
In sostanza, proprio in quanto il concessionario non e' il
soggetto gravato dall'imposta, ma solo colui che materialmente ne
versa il gettito all'erario, egli deve poter trasferire l'onere
relativo sul soggetto passivo, ossia sul giocatore. Diversamente
l'imposta, pensata per colpire il «consumo» della scommessa da parte
dello scommettitore, finisce con il gravare sul concessionario,
tradendo la sua natura di imposta di consumo. Ne segue che soltanto
se l'imposta potra' effettivamente gravare sul consumatore o su
soggetto capace di trasferire a quest'ultimo l'onere relativo, potra'
ritenersi rispettato il criterio della capacita' contributiva.
Se si intendono gli articoli 3, decreto legislativo n. 504/1998 e
1, comma 66, legge n. 220/2010 nel senso che la ricevitoria e' un
gestore per conto terzi della scommessa, e dunque soggetto passivo
d'imposta, l'esito e' la violazione del principio di capacita'
contributiva.
In nessun modo infatti la ricevitoria potra' traslare sullo
scommettitore l'onere dell'imposta.
Non v'e' alcuna norma infatti che consenta o imponga al centro di
elaborazione dati di rivalersi sullo scommettitore o di effettuare la
ritenuta sulle puntate ricevute o sulle vincite versate. Piuttosto la
disciplina amministrativa prevede il contrario (decreto ministeriale
n. 111/2006).
La ricevitoria non puo' effettuare una tale traslazione neanche
in via indiretta, ossia modificando le quote di scommessa, poiche'
non ha alcun potere di farlo, essendo le quote, cosi' come le
percentuali di vincita stabilite direttamente dal bookmaker (nel
nostro caso Stanley).
E del resto, di fatto, il contratto tra il bookmaker ed il
ricevitore vieta a quest'ultimo ogni forma di ingerenza nella
determinazione della scommessa e delle quote relative.
Il centro elaborazione dati, ricevuta la somma da parte dello
scommettitore, deve trasmetterla al bookmaker, verso cui ha un
obbligo di rendicontazione, cosi' che in alcun modo la ricevitoria
puo' traslare sullo scommettitore (neanche materialmente) l'imposta
che, secondo l'interpretazione corrente, e' tenuto a versare
all'erario.
Piu' precisamente.
Alla ricevitoria (obbligato «principale») e' preclusa la facolta'
di rivalersi sul bookmaker (obbligato «dipendente»), per l'esplicito
divieto dell'art. 64, comma 3, decreto del Presidente della
Repubblica n. 600/1973, che - al contrario - attribuisce il diritto
di rivalsa all'obbligato «dipendente», dunque, al bookmaker. In
secondo luogo, quand'anche fosse superabile il disposto del predetto
art. 64, comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica n.
600/1973, la rivalsa/regresso nei confronti del bookmaker traslerebbe
l'onere del tributo su un soggetto (il bookmaker, appunto) che non e'
il titolare della capacita' contributiva destinata dal legislatore a
venire incisa (lo scommettitore).
Ne segue che l'attribuzione al titolare di ricevitoria dell'onere
dell'imposta unica viola il dettato costituzionale, in quanto
colpisce un soggetto che non possiede la capacita' contributiva
individuata dal legislatore quale fatto generatore del tributo
(consumo di ricchezza nelle scommesse) e che, al contempo, non ha
alcuna possibilita' di traslarne l'onere su chi la possiede (lo
scommettitore).
2. Violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione.
Le disposizioni denunciate pongono il medesimo carico d'imposta
sul «gestore per conto proprio» (il bookmaker) e sul «gestore per
conto terzi» (il titolare di ricevitoria), accomunando cosi'
situazioni oggettivamente diverse sotto molteplici profili.
Innanzitutto, l'attivita' del bookmaker e' astrattamente, ma
anche di fatto, diversa da quella svolta per suo conto dalla
ricevitoria. Mentre il bookmaker sceglie gli eventi su cui i
giocatori sono invitati a effettuare scommesse (cosiddetto
«palinsesto» ovvero «programma di accettazione» ai sensi dell'art. 5,
comma 4, decreto ministeriale n. 111/2006), fissa le quote delle
scommesse (vale a dire, il loro prezzo) e le loro condizioni
contrattuali e, come visto, stipula in nome proprio i contratti di
scommessa assumendone i diritti e gli obblighi, la ricevitoria si
limita a fornirgli il supporto logistico esterno, mettendolo in
contatto materiale con i giocatori, trasmettendo le rispettive
volonta' contrattuali ed i relativi flussi di provvista, e, in
definitiva, eseguendo tutte e soltanto le direttive e le istruzioni
ricevute dal bookmaker. Nessun ruolo, al contrario, ha la ricevitoria
con riferimento alle altre fasi economico-giuridiche della scommessa:
non partecipa alla formazione del palinsesto di gioco, ne' alla
quotazione delle scommesse; e' soggetto terzo rispetto al contratto
di scommessa stipulato tra il bookmaker ed il giocatore; non vanta
diritti sulla puntata; non risponde delle vincite; ed, infine, ha
l'obbligo di pagarle, non gia' a titolo e con provvista propri, e
bensi' in esecuzione del mandato ricevuto da parte del bookmaker e
con la provvista da lui fornita. Il bookmaker e' il mandante della
ricevitoria, dei cui incarichi quest'ultima e' mera esecutrice.
Non meno diverse sono le utilita' ritratte dai due soggetti dalla
loro attivita'. Mentre, infatti, il ricavo del bookmaker e'
costituito dal valore delle scommesse stipulate, quello della
ricevitoria e' dato dalla provvigione che il bookmaker gli,
riconosce.
Dal punto di vista strettamente tributario, vale la pena di
evidenziare l'effettivo rapporto sussistente tra i due soggetti nei
confronti del presupposto d'imposta, che, lo si ricorda, C. cost. n.
350/2007 ha individuato nel contratto di scommessa. Mentre il
bookmaker e' parte del contratto di scommessa ed e' titolare dei
diritti (incameramento delle puntate) e degli obblighi (pagamento
delle vincite) che ne conseguono, la ricevitoria si limita a
«ricevere le schede di partecipazione e riscuotere le poste da parte
dei concorrenti ...» per conto del primo (come esplicitamente
previsto dall'art. 55, decreto del Presidente della Repubblica n.
581/1951), al contratto di scommessa rimanendo completamente
estranea.
Diverso e' anche il rapporto con la provvista versata dallo
scommettitore. Mentre, infatti, il bookmaker ne' e' il proprietario
ed e' munito del potere giuridico di disporne, la ricevitoria e' un
mero mandatario all'incasso con precisi obblighi di rendicontazione,
e con l'obbligo di riversare al primo tutto quanto ricevuto e
movimentato, al netto delle sole vincite pagate ai giocatori e, in
via di compensazione, delle provvigioni maturate a corrispettivo
della propria attivita'.
Infine, anche con specifico riferimento alla capacita'
contributiva destinata a venire incisa (quella dello scommettitore),
la posizione del bookmaker e' profondamente diversa da quella della
ricevitoria. Mentre il primo puo' realizzare la volonta' legislativa
di incidere la ricchezza dello scommettitore mediante quote (ovvero
«prezzi» della scommessa) meno favorevoli e, comunque, rinvenire la
provvista necessaria all'assolvimento del tributo nelle puntate
raccolte, cio' non e' sicuramente possibile per il ricevitore, a
motivo dell'assenza di rapporti giuridici e/o economici con lo
scommettitore.
La giurisprudenza di merito (ad esempio: CTP Napoli, n.
29890/30/2014) ha tentato di superare quest'ultima obiezione,
affermando che il titolare di ricevitoria potrebbe liberarsi
dell'onere dell'imposta mediante appositi accordi con il bookmaker
che lo autorizzassero a prelevare l'imposta dalla puntata. La tesi,
tuttavia, non ha pregio, per due ordini di ragioni. In primo luogo,
la necessita' di un simile accordo, lungi dal giustificare la
discriminazione lamentata, la conferma, in quanto evidenzia
l'inidoneita' della norma a garantire da sola la ragionevolezza della
discriminazione (senza, cioe', l'intervento di atti di autonomia
contrattuale, rimessi alla convenienza e alla forza imprenditoriale
dei privati). In secondo luogo, alla traslazione dell'onere
tributario dal «gestore per conto terzi» (ricevitoria) sul terzo
beneficiario della gestione (bookmaker), come gia' visto, osta il
fatto che la responsabilita' di quest'ultimo ha natura «dipendente»
ed e', quindi, accompagnata dal diritto di rivalsa nei confronti dei
responsabile «principale» (il «gestore per conto terzi») ex art. 64,
comma 3, decreto del Presidente della Repubblica n. 600/1973.
Posto, quindi, che bookmaker e titolare di ricevitoria sono
soggetti radicalmente diversi, la loro equiparazione dal punto di
vista della responsabilita' tributaria non puo' trovare ragionevole
giustificazione e si risolve in una discriminazione contraria al
principio di uguaglianza.
Infine, a sostegno dell'assoggettamento all'imposta del titolare
di ricevitoria, neppure potra' invocarsi un'esigenza di supposta
parita' di trattamento fiscale delle scommesse organizzate da
soggetti titolari di concessione con quelle organizzate da soggetti
privi di tale titolo. Al contrario, e' proprio l'attribuzione della
soggettivita' passiva alla ricevitoria, per definizione priva di
concessione, a violare tale principio. Infatti, nel sistema
concessorio, l'unico soggetto passivo e' l'allibratore titolare di
concessione (cfr. art. 16, decreto ministeriale n. 111/2006), e
giammai la «sua» ricevitoria.
3. Violazione del principio di proporzionalita' e ragionevolezza
della legge di cui all'art. 3 della Costituzione.
Corollari del principio di uguaglianza tutelati dal medesimo art.
3 Cost. sono i principi di ragionevolezza delle leggi e di
proporzionalita' (cfr., ad esempio: C. cost. n. 2/1999 in cui si e'
giudicato che la disposizione ivi scrutinata era «... irragionevole,
contrastando con il principio di proporzione che e' alla base della
razionalita' che informa il principio di eguaglianza ...»). Questi
principi si sostanziano nel rapporto che deve sussistere tra
l'obiettivo della norma ed i mezzi che il legislatore ha approntato
per il suo raggiungimento, essendo sufficiente, per dubitare della
sua costituzionalita', il riscontro della sua intrinseca
irragionevolezza (cfr. C. cost. n. 104/2003[8]), senza necessita' di
rinvenire alcun tertium comparationis (cfr. C. cost. n. 23/2011[9]).
Conseguentemente, la norma sara' intrinsecamente irragionevole e non
proporzionale se, da un lato e' inidonea a realizzare i fini che
dovrebbero giustificarla e, dall'altro, comprime in modo abnorme od
eccessivo altri diritti costituzionalmente tutelati.
Esemplarmente C. cost. n. 89/1996 ha giudicato che il «test di
ragionevolezza» costituisce «... un apprezzamento di conformita' tra
la regola introdotta e la "causa" normativa che la deve assistere:
ove la disciplina positiva si discosti dalla funzione che la stessa
e' chiamata a svolgere nel sistema e ometta, quindi, di operare il
doveroso bilanciamento dei valori che in concreto risultano
coinvolti, sara' la stessa "ragione" della norma a venir meno,
introducendo una selezione di regime giuridico priva di causa
giustificativa e, dunque, fondata su scelte arbitrarie che
ineluttabilmente perturbano il canone dell'eguaglianza.
Ogni tessuto normativo deve anzi presentare, una "motivazione"
obiettivata nel sistema, che si manifesta come entita' tipizzante del
tutto avulsa dai "motivi", storicamente contingenti, che possono
avere indotto il legislatore a formulare una specifica opzione: se
dall'analisi di tale motivazione scaturira' la verifica di una
carenza di "causa" o "ragione" della disciplina introdotta, allora e
soltanto allora potra' dirsi realizzato un vizio di legittimita'
costituzionale della norma, proprio perche' fondato sulla
"irragionevole" e per cio' stesso arbitraria scelta di introdurre un
regime che necessariamente finisce per omologare fra loro situazioni
diverse o, al contrario, per differenziare il trattamento di
situazioni analoghe ...» (cfr. altresi' ex multis C. cost. n.
245/2007).
I predetti principi sono stati ripetutamente applicati dalla
Consulta anche in materia fiscale, ad esempio, con le sentenze n.
281/2011 e n. 10/2015.
Con la prima e' stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 85, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973, n. 602, in materia di riscossione tributaria, nella
parte in cui prevedeva che il valore di assegnazione allo Stato del
bene pignorato all'esito del terzo incanto negativo fosse svincolato
da quello di mercato. Tale decisione riposa sul giudizio di
irragionevolezza del legislatore nel prevedere che il valore di
espropriazione del bene era individuato in maniera del tutto avulsa
rispetto al suo reale valore; e cio', nonostante che il trasferimento
immobiliare abbia la finalita' di trasformare il bene in denaro per
il soddisfacimento dei creditori e non certo di' infliggere una
sanzione atipica al debitore inadempiente.
Pertinente e' anche la recentissima C. cost. n. 10/2015 che ha
dichiarato l'incostituzionalita' della ed. Robin Hood tax (art. 81,
commi 16, 17 e 18, decreto-legge n. 112/2008), giudicata irrazionale
per la sua inidoneita' a conseguire il duplice obiettivo che avrebbe
dovuto giustificarla; vale a dire, da un lato, la tassazione
dell'extra profitto derivante ai petrolieri dalle particolari
conformazioni del mercato e, dall'altro, la salvaguardia degli
interessi dei consumatori mediante il divieto di traslazione.
Con riferimento al test di proporzionalita', la Corte ha chiarito
che esso si risolve nel necessario contemperamento dei diversi
principi e valori di rango costituzionale coinvolti; contemperamento,
da considerarsi diretta espressione del generale canone di
ragionevolezza (C. cost. n. 220/1995). Infatti, «... il test di
proporzionalita', utilizzato ... spesso insieme con quello di
ragionevolezza ... richiede di valutare se la norma oggetto di
scrutinio, con la misura e le modalita' di applicazione stabilite,
sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra piu' misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi ...» (C.
cost. n. 1/2014).
Al proposito, si rammenti che l'intervento legislativo del 2010
trovava il suo esplicito obiettivo nella volonta' legislativa di
equiparare la tassazione delle scommesse offerte dai bookmaker
nazionali muniti di concessione a quella dei bookmaker (per io piu'
esteri) che ne erano privi, «... garantendo altresi' maggiore
effettivita' al principio di lealta' fiscale nel settore del gioco e
recuperando base imponibile e gettito a fronte di fenomeni di
elusione ed evasione fiscali nel medesimo settore ...» (cfr. art. 1,
comma 64, legge n. 220/2010). Ebbene, le considerazioni svolte nei
paragrafi che precedono dimostrano come tali finalita', seppur in
astratto idonee a giustificare con il tributo l'incisione del diritto
di proprieta' del contribuente, non vengano affatto realizzate in
concreto dall'intervento normativo del 2010 e dall'assetto
dell'imposta unica che ne e' derivato.
In primo luogo, l'intervento non realizza alcuna equiparazione
soggettiva tra gli operatori del mercato, non proponendo affatto
un'equazione fra ricevitori «fuori concessione» (quale l'odierna
ricorrente) e ricevitori «in concessione», ne' dei bookmaker «fuori
concessione» (come quelli esteri) ai bookmaker «in concessione»
(cioe', i concessionari nazionali).
Quanto ai ricevitori, e' agevole osservare che quelli «in
concessione» non vengono mai chiamati ad alcun versamento a titolo di
imposta unica. A riprova di cio', il decreto ministeriale n.
111/2006, mentre all'art. 2 ammette esplicitamente che
l'allibratore/concessionario possa avvalersi di ricevitorie
(denominate luoghi di vendita»), all'art. 16 riconosce non meno
chiaramente l'allibratore/concessionario come unico debitore
dell'imposta, prevedendo addirittura le modalita' pratiche con cui
essa deve venire assolta («... il concessionario effettua il
pagamento delle somme dovute, a titolo di imposta unica nonche' le
vincite ed i rimborsi non riscossi di cui all'art. 20, comma 2, con
le modalita' stabilite dal decreto del Presidente della Repubblica 8
marzo 2002, n. 66 ...»).
Quanto, invece, alla posizione dei bookmaker, mentre quelli
titolari di concessione sono obbligati al pagamento, quelli privi di
concessione che si avvalgono di ricevitorie (come, nel caso di
specie, Stanleybet) non sono assoggettati al medesimo obbligo. A
questi ultimi, infatti, che secondo il modello della «gestione per
conto terzi» sono meri obbligati «dipendenti», l'art. 64, comma 3,
decreto del Presidente della Repubblica n. 600/1973 attribuisce il
diritto di regresso integrale nei confronti della ricevitoria.
In secondo luogo, non e' realizzato neppure l'effetto
dell'equiparazione fiscale delle scommesse «in concessione» rispetto
a quelle «fuori concessione» e, quindi, del «... recuper[o di] base
imponibile e di gettito a fronte di fenomeni di elusione ed evasione
fiscali ...». Si e' visto, infatti, che il titolare di ricevitoria
cui e' addossato l'onere dell'imposta non ha alcuna possibilita' di
traslarlo sugli scommettitori; e, pertanto, se mai le scommesse
«fuori concessione» fossero state davvero stipulate in evasione
d'imposta prima della legge n. 220/2010, tale situazione non e'
sicuramente cambiata a tutt'oggi.
L'inidoneita' degli strumenti approntati dalla legge n. 220/2010
per raggiungere gli obiettivi dichiarati dal legislatore
(sottoposizione alla medesima contribuzione delle scommesse offerte
da qualunque allibratore e, quindi, realizzazione dell'equa
contribuzione di cui all'art. 53 Cost.) e', dunque, di solare
evidenza.
Ma, all'irragionevolezza della novellazione introdotta dall'art.
1, comma 66, lettera b), della legge n. 220/2010 nel contesto della
presente causa si perviene, oltre che sul piano intrinseco, anche
nella diversa prospettiva della retroattivita'. Se e' vero che non
sussiste un divieto costituzionale delle leggi extrapenali
retroattive (art. 25 Cost.), queste soggiacciono pero' ad un piu'
penetrante scrutinio, a salvaguardia dei «... fondamentali valori di
civilta' giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello
stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del
principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza,[e] di tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti, quale principio
connaturato allo Stato di diritto ...» (C. cost. n. 282/2005; nonche'
C. cost. n. 156/2007). Il criterio della costituzionalita' delle
leggi retroattive in materia extra-penale si riconduce, ancora una
volta, alla loro ragionevolezza. In punto, C. cost. n. 416/1999 ha
giudicato: «... Il legislatore ha il potere di regolare
autonomamente, sulla base dell'art. 10 Cost., situazioni pregresse
... in quanto il divieto di retroattivita' della legge, pur
costituendo fondamentale valore di civilta' giuridica e principio
generale dell'ordinamento ... non e' stato elevato a dignita'
costituzionale, eccettuata la previsione dell'art. 25 Cost. relativa
alla legge penale, sicche', fuori da tale ultima materia, puo'
emanare norme con efficacia retroattiva, a condizione che [anche] la
retroattivita' sia giustificata sul piano della ragionevolezza e non
si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente
protetti (sentenza n. 229 del 1999; sentenza n. 211 del 1997, n. 390
del 1995), tra i quali e' compreso l'affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica ...» (Conformi, ex multis, C. cost. n. 419/2000;
C. cost. n. 446/2002).
La speciale sensitivita' costituzionale della retroattivita' che
e' insita nelle leggi interpretative e' questione ben nota ai giudici
delle leggi. Ad esempio, C. cost. n. 409/2005 ha statuito che «... al
di fuori della materia penale ... cio' che conta precipuamente ai
fini del sindacato di legittimita' costituzionale di una legge
retroattiva non e' l'esistenza dei presupposti ... per l'emanazione
di una legge interpretativa, quanto piuttosto la non irragionevolezza
della sua efficacia retroattiva e l'inesistenza di violazioni di
altri principi costituzionali ... questa Corte ha ritenuto che in
linea generale, l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica
- essenziale elemento dello Stato di diritto non puo' essere leso da
disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento irrazionale
di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori (ex plurimis,
sent. n. 446/2002) ...».
La soluzione non muta neppure per le leggi formalmente di
interpretazione autentica, come e' il caso della legge n. 220/2010.
C. cost. n. 252/2000 ha giudicato: «... siccome la disposizione
censurata e norma di interpretazione autentica con efficacia
retroattiva ... e' soggetta, tra gli altri, al limite del rispetto
del principio dell'affidamento dei consociati nella certezza
dell'ordinamento giuridico ...». Cio' che conta, non e' tanto la
natura formale o dichiarata di legge di interpretazione autentica, e
percio', tecnicamente retroattiva, quanto la sua «... adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza ...» (C. cost. n.
374/2002). Si veda pure C. cost. n. 274/2006, che ha precisato che
«... nel giudizio di legittimita' costituzionale delle norme di
interpretazione autentica non e' decisivo verificare se la norma
abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia percio'
retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva, in
quanto il divieto di retroattivita' della legge non e' stato elevato
a dignita' costituzionale, salva per la materia penale la previsione
dell'art. 25 cost. ... purche' la retroattivita' trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con
altri valori ed interessi costituzionalmente protetti ...». Neppure
rileva, infine, che la norma di interpretazione autentica venga
adottata in presenza di incertezze nell'applicazione di una
precedente norma o di contrasti giurisprudenziali, oppure fissi con
la scelta legislativa una delle possibili varianti interpretative del
testo originario; cio' che conta e' che l'interpretazione prescelta
dal legislatore, che cosi' assurge a precetto positivo, «... non
contrasti con altri valori e interessi costituzionalmente protetti e
trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza ...»
(C. cost. n. 160/2013).
4. Impossibilita' di una interpretazione costituzionalmente
orientata.
Dalle motivazioni che precedono, esposte dalla ricorrente e fatte
proprie da questa Commissione, risulta peraltro impossibile
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle norme
denunciate, intese come applicabili anche alle ricevitorie.
Se infatti si assume che anche il centro di raccolta dati e'
soggetto passivo dell'imposta, gli effetti che si sono denunciati
come incostituzionali sono inevitabili, e discendono proprio
dall'avere ricompreso le ricevitorie tra i soggetti tenuti al
pagamento del tributo.
In altri termini, per sfuggire alle conseguenze denunciate,
l'unico modo e' di intendere le suddette norme nel senso che non si
applicano alle ricevitorie.
Ma questa non e' un'interpretazione costituzionalmente orientata
delle disposizioni denunciate, quanto la loro disapplicazione al caso
concreto.
E' pure una strada percorribile, ma, come si e' detto, rifiutata
dal diritto vivente.
Ed e' rispetto alla interpretazione che ne da' il diritto vivente
che si solleva dunque la questione di legittimita' costituzionale.